Eindrapport studie gedoogtoets
De studie “Juridische onderzoeksvragen inzake de invoering van een gedoogtoets als oplossing voor het historisch passief in de VCRO” is afgerond en werd op 13 december l.l. gepresenteerd aan een gemengd publiek met o.a. vertegenwoordigers van lokale en intergemeentelijke overheden, handhavingsactoren, federatie van Notarissen en de Hoge Raad voor de Handhavingsuitvoering. De studie is aangevat om op het gewestelijk niveau een aantal juridische onderzoeksvragen uit te klaren en heeft geresulteerd in een ontwerp van regelgevingstekst en bijhorende toelichting. De resultaten van de studie worden thans nog voorgelegd aan de leden van VVSG/Vlinter, de federatie van Notarissen, alsook aan de handhavingsactoren van het Forum Omgevingshandhaving zodat zij input kunnen geven. De bekomen opmerkingen en suggesties zullen mee voeding geven aan het beleidsadvies en de verdere beleidskeuzes. Het invoeren van een vernieuwend instrument als de gedoogtoets vereist immers dat dit gebeurt met de nodige inspraak en betrokkenheid.
De studie heeft gewerkt rond 5 grote hoofdthema’s: de afbakening van het voorwerp, de beroepsmogelijkheden, de gevolgen van een negatieve gedoogtoets, de omgevingscontext en de meerwaardeheffing. Bij de verschillende thema’s zijn tekens verschillende opties gescreend, onderzocht en tegen elkaar afgewogen. Hieronder worden een aantal markante vaststellingen uitgelicht.
Zo is het criterium van verjaring omwille van de complexiteit van de bewijslast ervan verlaten en is een vast tijdscriterium van een termijn van twintig jaar, geïnspireerd door de nieuwe verjaringstermijnen van het Kaderdecreet Vlaamse Handhaving, de beste optie gebleken. De bewijslast inzake het verlopen van de twintigjarige termijn ligt bovendien bij de aanvrager. Na verloop van twintig jaar kunnen de handhavers geen herstelmaatregel meer opleggen, omwonenden kunnen in de meeste gevallen geen burgerlijke vordering meer instellen en eigenaars kunnen geen werken meer uitvoeren. Dit heeft als gevolg dat er voor dergelijke situaties geen gedwongen herstelmogelijkheden, noch ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden zijn.
Na verder onderzoek worden er - buiten de dossiers met gerechtelijke uitspraken waarin de afbraak is opgelegd - geen categorieën van oude situaties uitgesloten van het toepassingsgebied van de gedoogtoets. Juist omdat de gedoogtoets toelaat om elke individuele situatie te onderzoeken rekening houdend met het bestemmingsgebied, de omgevingsimpact, de hinder etc. wordt het toepassingsgebied niet beperkt. Gevallen die niet wenselijk zijn, zullen steevast eindigen in een negatieve gedoogbeslissing. In gevallen waar het kan, zal er door het opleggen van voorwaarden zoals bv. aanpassingswerken of het wegnemen van bepaalde constructies of wijzigen van het gebruik, wel voor gezorgd worden dat het geheel inpasbaar wordt in de omgeving. Deze voorwaarden kunnen ook betrekking hebben op onderdelen die op zich niet illegaal zijn. Het volledig ruimtelijk samenhangend geheel wordt immers betrokken bij de aanvraag zodat de overheid een zicht heeft op het geheel. Het einddoel is steeds om van een illegale situatie naar een kwalitatief beter geheel te gaan. Dit is anders dan bij handhavingsdossiers waar de herstelmaatregelen enkel kunnen betrekking hebben op de illegale delen.
Voor wat de procedure betreft is een specifiek beoordelingskader en een specifieke procedure voor deze illegale situaties gecreëerd. In dat kader zijn de opties inzake een één-ledige procedure waarbij de gedoogtoets onmiddellijk ook een vergund statuut verleent, afgewogen tegen een tweeledige procedure waarbij in een eerste fase de gedoogtoets gebeurt - die al dan niet leidt tot een (voorwaardelijk) gunstige gedoogbeslissing - en in een tweede fase een (voorwaardelijk) gunstige gedoogbeslissing een ticket biedt voor een reguliere omgevingsvergunningsprocedure. De eerste optie met betrekking tot de één-ledige procedure bleek bij nader inzicht niet werkbaar omdat de taak van de overheid inzake het beoordelen van de aanvraag en het bepalen van gepaste maatregelen beperkt zou worden tot wat de aanvrager aanvraagt. In de tweede optie heeft de bevoegde overheid “volheid van bevoegdheid” om zelf die keuzes te maken in de gedoogbeslissing, wat - gezien de aanvraag betrekking heeft op een illegale situatie - toch wel een minimum is. De bevoegde overheid betreft het CBS, de deputatie of de Vlaamse Regering. Er dient voor wat de gedoogtoets betreft nog geen volledig vergunningendossier te worden samengesteld zodat deze eerste fase efficiënt kan verlopen op basis van essentiële gegevens voor de beoordeling inzake het tijdsverloop, de ruimtelijke inpasbaarheid van de illegale situatie, het ruimtelijk samenhangend geheel en de meerwaardeheffing. Er is in deze wel voorzien dat de opmaak van een gedoogaanvraag steeds gebeurt onder de verantwoordelijkheid van een architect. Het moet worden benadrukt dat de gedoogbeslissing in het geheel van de procedure een voorbereidende handeling is en er geen recht ontstaat op de afgifte van een navolgende omgevingsvergunning. De beoordelingsbevoegdheid van de vergunningverlenende overheid bij de afgifte van deze omgevingsvergunning én de inspraakmogelijkheden van derden en adviesverlenende instanties worden door de afgifte van een (voorwaardelijk) gunstige gedoogbeslissing ongemoeid gelaten. Om de navolgende omgevingsvergunning te kunnen afleveren, is er een specifieke afwijkingsbepaling voorzien zodat kan afgeweken worden op de vigerende regelgeving in functie van de uitvoering van de gedoogbeslissing. Mocht tijdens de omgevingsverguningsprocedure blijken dat er nog wijzigingen aan de handelingen uit de gedoogbeslissing of vergunningsvoorwaarden noodzakelijk worden geacht, zijn deze evenwel enkel mogelijk indien er hierdoor niet meer wordt toegelaten dan hetgeen voorzien is in de gedoogbeslissing en mits een zorgvuldige en afdoende motivering. In het geval de omgevingsvergunningsprocedure met positieve afloop wordt doorlopen, wordt het vergund statuut pas definitief verkregen na uitvoering van de voorwaarden van de gunstige gedoogbeslissing en het betalen van de meerwaardeheffing gevolgd door het bekomen van een herstelattest. Het herstelattest wordt voorzien om latere discussies omtrent de correcte uitvoering van de navolgende omgevingsvergunning uit te sluiten.
Ook wat de beroepsmogelijkheden tegen de gedoogbeslissing in een tweeledige procedure betreft zijn de mogelijkheden verder onderzocht. Aangezien de gedoogbeslissing een voorbereidende handeling betreft is in deze fase geen afzonderlijk beroep voorzien voor derden. Derden kunnen de gedoogbeslissing steeds aanvechten in kader van de omgevingsvergunningsprocedure. Eventueel kunnen zij in kader van de informatiegaring voor de gedoogbeslissing wel voorafgaand via een openbaar onderzoek geraadpleegd worden, naast het verslag van de gemeentelijk/provinciaal/gewestelijk Omgevingsambtenaar, het advies van de gewestelijke Stedenbouwkundige inspecteur en de Hoge Raad voor de Handhavingsuitvoering. De aanvrager heeft een beperkte beroepsmogelijkheid tegen een negatieve gedoogbeslissing of tegen de opgelegde voorwaarden in een voorwaardelijk gunstige gedoogbeslissing.
Voor wat de gevolgen van een negatieve gedoogtoets betreft zijn verschillende pistes inzake aankoopplicht, verkoopplicht en ander mechanismen zoals publiciteit onderzocht en afgewogen. De studie is uitgekomen op een verblijvend aankoopmechanisme. In het geval er een ongunstige gedoogbeslissing wordt afgeleverd, kan de zakelijke rechthouder aan de bevoegde overheid de vraag stellen om het goed in kwestie aan te kopen. Voor wat tenslotte de publiciteit betreft, zullen de beslissingen omtrent de gedoogtoets (zowel gunstig, ongunstig als voorwaardelijk gunstig) worden opgenomen in het vergunningenregister. Dit betekent dat deze beslissingen worden vermeld op het uittreksel uit het vergunningenregister, en dat bijgevolg kopers van de goederen in kwestie hiervan kennis zullen krijgen.
Het deelluik inzake omgevingscontext is mee bepaald door de keuze voor een tweeledige procedure. De gedoogtoets zelf is beperkt tot de beoordeling van het tijdsverloop, de ruimtelijke inpasbaarheid van de illegale situatie, het ruimtelijk samenhangend geheel en de meerwaardeheffing. Deze werkwijze heeft als voordeel dat de procedure en het aanvraagdossier voor de gedoogtoets beperkt en eenvoudig kunnen worden gehouden. Indien de omgevingseffecten al zouden moeten worden beoordeeld in de fase ‘gedoogaanvraag’, werd vastgesteld dat dit tot gevolg zou hebben dat de aanvrager zijn aanvraagdossier hierop moet afstemmen en dus (in bepaalde gevallen) een heel aantal studies aan het dossier zal moeten toevoegen, ook in geval de bevoegde overheid oordeelt dat de illegale situatie de toets aan de goede ruimtelijke ordening niet doorstaat. Om deze reden is voorzien dat de bevoegde overheid eerst een standpunt kan innemen over de ruimtelijke inpasbaarheid van de illegale situaties en pas in een navolgend stadium de andere effecten zal beoordelen. Er is in de fase van de gedoogtoets wel een prima facie beoordeling van de omgevingseffecten voorzien. Dit zorgt ervoor dat een aanvraag, die weliswaar de gedoogtoets doorstaat, maar waarvan het op het eerste zicht duidelijk is dat deze in een later stadium zal worden geweigerd, reeds in de fase van de gedoogaanvraag kan worden geweigerd.
Globaal genomen is in de studie ook meegenomen dat het toelaten van de gedoogtoets in overeenstemming moet zijn met de standstill-verplichting uit artikel 23, derde lid, 4° van de Grondwet. Overeenkomstig de standstill-verplichting mag de nieuwe regeling het huidige beschermingsniveau niet in aanzienlijke mate verminderen zonder dat hiervoor redenen zouden kunnen bestaan die verband houden met het algemeen belang. Zoals vermeld, staat de gedoogtoets in functie van de (verbetering van de) goede ruimtelijke ordening. De gedoogtoets kan er hoogstens toe leiden dat de bestaande situatie, kan worden behouden en/of niet verder dreigt te verloederen. De overheid heeft bij de beoordeling van de gedoogtoets een ruime beoordelingsmarge omtrent de ruimtelijke inpasbaarheid van de desbetreffende illegale situatie. Door het opleggen van voorwaarden en door bepaalde aanpassingswerken, waaronder dus ook sloopwerken, te kunnen voorzien in een gedoogtoets kan de site opgeschoond worden en kan de ruimtelijke impact tot een aanvaardbaar en inpasbaar niveau in verhouding tot de kwetsbaarheid van het gebied herleid worden. Dit betekent ook dat situaties die ruimtelijk niet wenselijk zijn deze toets niet zullen doorstaan.
Ten slotte is het nog vermeldenswaard dat het onderzoek naar de meerwaardeheffing ertoe heeft geleid dat de grootte van het basisbedrag afgestemd is op het hoogste basisbedrag van de meerwaardesommen inzake handhaving. Ook het moment waarop de meerwaardeheffing verschuldigd is, is scherp gesteld. Gezien de keuze voor de tweeledige procedure is de meerwaardeheffing niet verschuldigd op het moment van het bekomen van een (voorwaardelijk) gunstige gedoogbeslissing maar vanaf het moment dat de omgevingsvergunning ter uitvoering van de (voorwaardelijk) gunstige gedoogbeslissing definitief is verleend. De meerwaardeheffing komt toe aan de overheid die bevoegd is voor de gedoogtoets, en dit ter financiering van acties die kaderen in de remediëring van het historisch passief. De Vlaamse Regering kan bepalen dat de opbrengsten worden verdeeld tussen de Vlaamse overheid, en de overheid bevoegd voor de gedoogtoets volgens de criteria die ze bepaalt en rekening houdend met de inspanningen die deze overheden leveren in de gedoogprocedure die de opbrengsten genereert.
- Omgevingshandhavingsrapportage 2022
Omgevingshandhavingsprogramma
Op 16 december 2022 heeft de Vlaamse regering het eerste omgevingshandhavingsprogramma, definitief vastgesteld (Beslissingen van de Vlaamse Regering | Vlaanderen.be). Dit beleidsdocument zal richting geven aan het Vlaams omgevingshandhavingsbeleid de volgende jaren. Het is de opvolger van het handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening van 18 november 2015 en het Milieuhandhavingsprogramma 2015-2019 van 22 april 2016. Het kwam tot stand met medewerking van alle handhavingsinstanties en na advisering door de Minaraad, SARO en SERV en de lokale koepels VVSG en Vlinter. Het programma treedt in werking op 15 maart 2023, de dag van de publicatie in het Belgisch Staatsblad (B.S.15/03/2023).
Onderdelen
Het omgevingshandhavingsprogramma bevat de strategische en operationele beleidsdoelstellingen en beleidsprioriteiten voor een gewestelijk geïntegreerd en afgestemd omgevingshandhavingsbeleid. De bijlagen 1 t.e.m. 6 bevatten documenten waarnaar in het programma wordt gewezen. De bundeling van de individuele meerjaren handhavingsprioriteiten van de handhavingsinstanties is te vinden in bijlage 7. De aanbevelingen voor omgevingshandhaving door lokale besturen zijn te vinden als bijlage 8.
U vindt hier het:
Het Omgevingshandhavingsprogramma werd toegelicht op het beleidsforum Omgevingshandhavingsprogramma van 20 maart 2023. De presentatie, opname en FAQ van dat evenement zijn te vinden op de webpagina van de beleidsfora bij "Beleidsforum Omgevingshandhavingsprogramma".
Regelgeving
Het besluit van de Vlaamse Regering van 16 december 2022 tot vaststelling van het omgevingshandhavingsprogramma, vermeld in artikel 16.2.2 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en artikel 6.1.3 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. (Beslissingen van de Vlaamse Regering | Vlaanderen.be). Het omgevingshandhavingsprogramma is gevoegd in bijlage 1 bij het besluit. De bijlagen bij het omgevingshandhavingsprogramma zijn gevoegd in bijlage 2 bij het besluit.
Bundeling individuele handhavingsprioriteiten van de handhavingsinstanties
- Bundeling federale en gewestelijke omgevingshandhavingsprogramma’s (1.39 MB) "pdf"
KU Leuven instituut voor de overheid, juli 2021 - Bundeling prioriteiten lokale handhavingsinstanties (1.12 MB) "pdf"
KU Leuven Instituut voor de overheid, september 2021 - Pilootprojecten Omgevingshandhaving
De jaarlijkse milieuhandhavingsrapporten en handhavingsrapporten ruimtelijke ordening 2009 t.e.m. 2019, opgemaakt door de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu, kunnen geraadpleegd worden op de website van Publicaties Vlaanderen. Ook is er een overzicht van de handhavingsactiviteiten Ruimtelijke Ordening 2014-2021.
Omgevingshandhavingsplan
Het Omgevingshandhavingsplan geeft een overzicht van de werking, plannen en acties van zowel de omgevingsinspectie als de bestuurlijke sanctionering en advisering.
Omgevingshandhavingsplan 2022-2023 (6.1 MB) "pdf"
Omgevingshandhavingsplan 2021 (1.18 MB) (1.18 MB) "pdf"
Omgevingshandhavingsplan 2020 (1.04 MB) (1.04 MB) "pdf"
Omgevingsinspectieplan 2019 (1.28 MB) (1.28 MB) "pdf"
Omgevingshandhavingsrapport
In het Omgevingshandhavingsrapport wordt gerapporteerd over zowel de plannen en acties van de omgevingsinspectie als over cijfers van de bestuurlijke beboeting en advisering.
Omgevingshandhavingsrapport 2019 (5.6 MB) (5.6 MB) "pdf"
De jaarlijkse milieuhandhavingsrapporten 2004 t.e.m. 2017 van de afdeling handhaving en de voormalige afdeling Milieu-inspectie kunnen geraadpleegd worden op de website van Publicaties Vlaanderen.